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heory理论研究

涉众利益行政行为轻微违法不宜判决撤销,可以确认违法

————郑优娟诉绍兴市环境保护局环保行政验收案

案例要旨

  个人对涉众利益的行政行为提起行政诉讼,被诉行政行为存在实体上的瑕疵或程序上的轻程度违法,基于起诉人的实体权利未受实际影响及其他众多主体既定权利秩序等因素的综合考量,不宜判决撤销,可以确认违法。

案例正文 

 郑优娟诉绍兴市环境保护局环保行政验收案
   关键词:环保验收 程序违法 实体问题 撤销
  【相关法条】
  《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:
  (一)主要证据不足的;
  (三)违反法定程序的;
  第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:
  (一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
  (二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。
  【案件索引】
  一审:浙江省绍兴市柯桥区人民法院(2016)浙0603行初61号(2016年12月20日);
  二审:浙江省绍兴市中级人民法院(2017)浙06行终38号(2017年4月17日)。
  【基本案情】
  郑优娟诉称:郑优娟系荣御上府小区的业主,绍兴市环境保护局系荣御上府建设项目的环保验收部门。郑优娟得知荣御上府建设项目并未达到法定环保验收要求,绍兴市环境保护局却违法作出了《验收意见》,通过了该建设项目环保验收。绍兴市环境保护局的行政验收行为不仅违反了法律规定,也给郑优娟的合法权益带来了损害,故依法提起行政诉讼,要求撤销被告对荣御上府建设项目作出的《验收意见》。
  绍兴市环境保护局辩称:涉案荣御上府的建设单位为绍兴景湖置业有限公司(以下简称景湖公司),因项目设计方案优化,该项目分两期建设。根据《环境影响评价法》《浙江省建设项目环境保护管理办法》等相关环保法律法规的规定,绍兴市环境保护局于2014年12月11日依法作出绍市环审[2014]188号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目环境影响报告书的审查意见》(以下简称《审查意见》),要求景湖公司于项目建成后报绍兴市环境保护局组织竣工环保验收,验收合格后方可投入使用。景湖公司于2014年12月23日提出竣工环保验收申请,绍兴市环境保护局根据《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等法律法规规定,对涉案建设项目组织现场核查、审议、公示后,于2014年12月30日依法作出《验收意见》,原则同意通过该项目(一期)竣工环保验收。综上,被诉《验收意见》事实清楚,证据充分,适用法律准确,程序合法,请求依法驳回郑优娟的诉讼请求。
  景湖公司述称:被诉《验收意见》事实清楚,程序合法。另外,郑优娟的起诉超过了法定的六个月起诉期限。
  法院经审理查明:2014年9月22日,郑优娟与第三人景湖公司签订购买涉案建设项目荣御上府第14幢×单元×××号商品房合同一份,景湖公司为该建设项目的建设单位。2014年12月11日,绍兴市环境保护局根据景湖公司的申请对涉案建设项目环评报告作出《审查意见》,该《审查意见》第三点第(三)项明确要求:“做好废水污染防治工作。建设雨污分流、清污分流的排水处理系统。粪便污水经标准化粪池处理、地下车库冲洗废水经隔油沉砂池处理后与其他生活废水一并接入城市截污管网,纳入城市污水处理系统……本项目在污水管网贯通前不得交付使用。”2014年12月23日,景湖公司提交《审查意见》、环保工作总结、排水合同等材料申请对该建设项目进行竣工环保验收,绍兴市环境保护局越城分局于同日出具建设项目环保“三同时”监察结果单,绍兴市环境保护局于当日对拟通过验收意见上网公示。2014年12月30日,绍兴市环境保护局作出《验收意见》,原则同意通过项目(一期)竣工环保验收。后郑优娟于交房验收时与景湖公司产生纠纷,并向绍兴市越城区人民法院提起民事诉讼,在该案审理过程中景湖公司向郑优娟提供《验收意见》。郑优娟认为绍兴市环境保护局作出的《验收意见》违法,遂起诉。另,原绍兴市环境保护局越城分局系由绍兴市机构编制委员会于2001年8月23日批复成立的绍兴市环境保护局的派出机构。2013年12月31日,绍兴市环境保护局将辖区内的环境污染防治工作监督管理等职权委托绍兴市环境保护局越城分局代为行使,委托期限自2014年1月1日起至2015年1月1日止。绍兴市环境保护局越城分局于2014年12月23日出具的《建设项目环保“三同时”监察结果单》载明:“一期项目场内管网已建成,建设单位已提供与排水公司签订的排水合同。”
  【裁判结果】
  浙江省绍兴市柯桥区人民法院于2016年12月20日作出(2016)浙0603行初61号行政判决:撤销绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出的《验收意见》;责令绍兴市环境保护局于判决生效之日起30日内重新作出行政行为。宣判后,绍兴市环境保护局、景湖公司提出上诉。浙江省绍兴市中级人民法院于2017年4月17日作出(2017)浙06行终38号行政判决:撤销一审判决,确认被诉《验收意见》违法。
  【裁判理由】
  法院生效裁判认为:
  一、关于被诉《验收意见》的合法性
  (一)关于被诉《验收意见》的事实依据
  根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条之规定,环保竣工验收的对象是建设项目需要配套建设的环境保护设施。涉案建设项目系居民小区,其主要污染源是居民生活污水。因此,验收该居民小区的环境保护设施主要是验收其建设项目本身的排污管道有无达到保护环境的要求。根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条之规定,环保竣工验收的方法是依据环境保护验收监测或调查结果,并通过现场检查等手段,考核建设项目是否达到保护环境的要求。具体到居民小区的环保验收方法,因在其交付使用前并无污水的产生,故客观上难以对相关数据进行监测。也因此,原国家环境保护总局环发[1999]154号复函规定:“房地产建设项目在居民未入住前,难以对环保设施进行验收,可对环保设施进行预验收,待居民入住率达75%以上时,再进行正式验收。”故对居民小区在入住前的环保验收方法为现场检查等手段。本案中,绍兴市环境保护局提供《建设项目环保“三同时”监察结果单》等证据证明环保设施验收的现场检查情况。该监察结果单上虽盖的是绍兴市环境保护局越城分局的印章,但因其系绍兴市环境保护局的派出机构、二者存在相关行政委托关系,故该监察结果单可以作为证明绍兴市环境保护局现场检查情况的证据,其明确记载“一期项目场内排水管网已建成,建设单位已提供与排水公司签订的排水合同”等内容,该证据可以证明涉案建设项目场内排水管网已建成等情况。本案关于实体方面的最大争议在于涉案居民小区在环保验收时,其外围城市截污管网因一泵站未建好而未正式投入使用,绍兴市环境保护局在此情形下予以“原则通过”,其依据是否充分的问题。上诉人绍兴市环境保护局主张城市截污管网建设情况不属此次环保验收的范围。法院认为,因环保验收的通过是房产公司交付使用的条件之一,故在城市截污管网未建好时便通过小区环保验收有可能导致后续排污不畅等环保问题。因此,绍兴市环境保护局这一做法与环保设施验收的目的与初衷有一定的相悖之处。
  (二)关于被诉环保竣工验收行为的程序
  根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十六条、第十七条及第十九条之规定,环保竣工验收的基本程序为被验收主体的申请、验收主管部门的审查、验收主管部门作出结论、验收结论的公示。本案中,绍兴市环境保护局基本遵循了上述程序。不过,根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条的规定,环境保护行政主管部门在进行建设项目竣工环境保护验收时,应组织建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组,提出验收意见。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》系原国家环境保护总局于2001年制定的部门规章,其规定的程序行政机关应予遵守。本案中,绍兴市环境保护局虽在庭审时辩称成立了验收组,但未提供充分的证据予以证明。故绍兴市环境保护局在作出被诉验收意见时程序存在不当之处。
  二、关于一审判决的法律适用
  涉案居民小区在环保设施验收时其外围城市截污管网未贯通的责任不在景湖公司,但绍兴市环境保护局已注意到该情形,故其在环保验收意见中要求景湖公司“加强环境管理,落实各项环保措施,确保所有生活污水处理后接入城市截污管网”“保持环境整洁,生活垃圾、废弃物及时清运处置”。景湖公司在环保验收通过之后于城市截污管网贯通之前采取人工清运的方式处理生活垃圾,使得小区环境得到正常维护。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条规定的验收组其功能是为环境保护行政主管部门作出最终验收结论提供参考意见,与行政相关人郑优娟并无直接的利害关系,对其权利不产生实际影响。因此,被诉环保验收行为虽在实体和程序方面均存在一定不当之处,但鉴于涉案小区在环保验收时其本身的环保设施如期建成,小区的后续环保问题暂时通过变通措施得到解决及小区外围城市截污管网目前已正式投入使用,被诉环保验收行为已无撤销、重作之现实必要。如对其予以撤销,势必使得其他众多业主已确定的权利秩序处于不稳定状态,从而可能导致相应行政资源的浪费。故一审法院适用《行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项的规定作出撤销、重作之判决,系法律适用不当,应予纠正。
法院评论
【案例注解】

  一、环保竣工验收的范围
  一般而言,环保验收的范围仅限于建设项目本身的环保设施,但本案的特别之处在于绍兴市环境保护局在出具被诉《验收意见》时,涉案居民小区外围城市截污管网因一泵站未建成而未正式开通。这就意味着虽然外围城市截污管网建设情况不属此次环保验收范围,但该居民小区环保验收一通过便可以投入使用,而投入使用中的小区生活污水如何对外排放成为现实难题。显然,绍兴市环境保护局注意到了该问题,在原则通过涉案小区环保验收的同时强调“注意环保问题”,景湖公司也采取变通措施解决了生活污水的排放问题,未造成任何环境问题。法院在审查该问题时,不能对环保机关过于苛刻。环保机关在面对不是建设公司的原因所造成的相关问题时,如迟迟不予环保验收通过,则对建设公司势必不公。本案中,绍兴市环境保护局比较灵活而有效地处理了该类问题。因此,法院虽对存在的实体问题予以指出,但总体上还是持宽容态度。
  二、环保竣工验收组的功能
  按照原国家环保总局的规章《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条的规定,环保验收机关在进行环保验收时需要组织被验收的建设项目所在地的环保机关、行业主管部门成立验收组。绍兴市环境保护局在验收涉案建设项目时并未成立验收组,显然违反了行政规章的规定。如何评判该违反法定程序的行为是本案的另一争议问题。程序按照对内与对外的标准来划分,可分为外部程序和内部程序。环保验收组的功能是在内部为环保验收主体提供建议、意见,以便环保验收决策更加科学、合理。因此,组建验收组相对于涉案居民小区的业主而言,更多意义上属内部程序。验收组的成立与否与作为业主的郑优娟并无利害关系,不直接影响其实体权利,影响业主权利的是建设项目本身环保设施有无建成及相应环保指标有无达标。因此,法院虽确认绍兴市环境保护局未成立验收组程序违法,但客观公允地分析,该程序违法程度属于较轻情形。
  三、涉众利益轻程度违法行政行为的裁判类型
  《验收意见》不仅涉及景湖公司的权利,也涉及众多业主的权利,现郑优娟作为众多业主中的一员对该行为提起行政诉讼。法院在审理该类案件时在判决类型的选择上应更为慎重,基于对其他众多业主的既定权利秩序的考量,不宜轻易选择撤销判决,对于被诉行政行为存在实体瑕疵或程序轻程度违法等情形,尽可能选择确认违法判决。
  【编后补评】
  行政案件背后多为权利之争,如何平衡各方利益是对行政审判人员面对的最大考验。本案二审合议庭对此作出了些许有益思考和努力,很好地把握了个体利益与群体利益之间的平衡:环保验收意见虽有实体瑕疵或轻度程序违法,因其牵涉其他众多主体既定法律权利秩序,不宜判决撤销,可判决确认违法。如此,较好地实现了司法裁判的法律效果与社会效果的有机统一。

(一审法院合议庭成员 雷红莉 张丽燕 周宗芳
  二审法院合议庭成员 陈伟明 梅云 王贤祥
  编写人 浙江省绍兴市中级人民法院 梅云
  责任编辑 韩德强
  审稿人 王振宇)

 
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