四川德途律师事务所

（一）破产清算制度的价值和《会议纪要》的原则精神

　　破产清算程序是我国企业破产法规定的破产程序组成部分之一，与重整程序、和解程序并列为独立的债权债务清理程序。作为破产制度创立和发展的原初形态和制度基石，破产清算是在债务人不能清偿债务时，由管理人对破产财产进行集中清理、变价和分配，以清偿全体债权人债权的一种程序。在制度功能上，与重整程序、和解程序重在挽救不同，破产清算则是让没有挽救希望和生存价值的企业，通过对债权债务关系的全面清理退出市场。虽然现代破产法更注重于破产预防和拯救制度的发展，但破产清算制度的重要性仍不可忽视，其在市场主体退出机制中始终居于基础性地位。在全国法院近年来受理的各类破产案件中，破产清算案件占比80%以上，即大多数企业进入破产程序后，都是通过清算程序予以处理。

为了更好地发挥破产清算程序优化资源配置、实现优胜劣汰的重要作用，不断完善我国市场主体退出机制，《会议纪要》在总结实践经验的基础上，立足于企业破产法的基本规定，对破产宣告、担保权人权利的行使、破产财产处置、破产债权清偿顺序、清算程序终结等问题进行了规范和完善。在制定《会议纪要》破产清算部分的过程中，我们始终坚持了以下原则。

一是坚持依法有据与程序安定为优选价值。企业破产法第十章就破产宣告、变价和分配、破产程序的终结进行了专门规定，而广义的破产清算程序还包括申请、受理以及破产宣告前的程序，因此，企业破产法中与破产清算程序相关的制度规定，均构成制定《会议纪要》本部分内容的基本法律依据。《会议纪要》立足于企业破产法的立法原则和制度框架，在完善相关制度的同时，维护和确保程序效力的稳定性。

二是确保公平公正与提升效率相统一。公平公正原则是破产程序贯穿始终的基本原则，而如何有效降低程序成本、增进程序效率，则是实现高效公正司法、尽快实现资源重新配置、促进相关主体利益最大化的内在要求。对此，《会议纪要》通过规范破产清算程序对财产和损失的公平分配和分担，在确保程序正当性的基础上，简化程序流程节点、鼓励创新财产处置方式、促进案件审理进程，从而达到依法公正保护各方主体利益、提升破产清算程序效率的目标。

三是坚持总结经验与鼓励探索相结合。在制定《会议纪要》过程中，我们对于一些较为成熟、认识比较统一、实践证明效果较好的司法经验予以肯定和吸收；对于争议较大的问题，如房地产企业破产清算中购房者的权利顺位、建筑工程优先权在破产程序中的清偿顺位、担保权的分别行使、职工集资款的清偿顺位等，则未纳入《会议纪要》中，留待理论与实践进一步探索和检验。

（二）完善破产宣告的条件、程序和转换

破产宣告是法院对债务人不能清偿债务而应当被清算的事实所作出的法律上的判定。[1]根据企业破产法的规定，法院受理破产申请时破产程序即告开始，但并不意味着债务人已被宣告破产。[2]法院还可能在受理案件后一定时间内根据各方利害关系人尤其是债权人的意愿，决定是否进行和解或重整，从而体现出现代破产法鼓励对企业进行挽救的价值取向。这种将破产受理与宣告相分离的做法，凸显了破产宣告的特定程序意义，但也留下了破产受理后、破产宣告前的空白阶段，并与现行有关实体法将特定法律效果与破产宣告相联系的规定难以衔接。[3]此外，由于缺乏对破产宣告条件和程序的规定，在一定程度上也影响了破产清算程序的效率。对此，《会议纪要》第23条和第24条对法院受理破产清算申请后破产宣告的条件和程序予以完善。

第一，《会议纪要》要求第一次债权人会议期间如果无人提出重整或和解申请的，相关主体应当及时申请破产宣告。之所以限定在此期间，主要是考虑到第一次债权人会议为法定债权人会议，许多事项均在此期间决定，也是债权人等利害关系人了解债务人情况、依法行使程序权利的重要阶段，从债权人自身利益最大化角度考虑，其有动力也有条件在判断债务人挽救可能性的基础上，提出重整或和解的申请。另外，企业破产法虽然规定破产宣告前均可通过重整或和解对债务人进行挽救，但为了避免以挽救为名不当拖延程序进程，损害债权人清偿利益，也有必要促使相关主体尽早作出判断，尽快对债务人进行挽救。

第二，提出破产宣告申请的主体为管理人。虽然企业破产法规定在破产重整或和解程序中，法院可依管理人或利害关系人申请宣告债务人破产，也可在债务人出现应当被宣告破产情形时依职权宣告破产，但在破产清算程序中，管理人作为对债务人财产进行管理、对债权债务关系进行清理的专门机构，由管理人在对债务人财产情况进行调查后及时申请法院进行破产宣告，符合其职责定位并具有程序适当性。此外，考虑到实践中有时第一次债权人会议期间尚未完成对债务人财产的评估、破产债权的审核确定等事务，故即便第一次债权人会议期间无人提出重整或和解的意愿，管理人亦应当在充分调查债务人财产、债权等情况下，对债务人破产原因进行充分判断后，及时申请对债务人进行破产宣告。

第三，限制破产宣告后的程序转换。关于破产宣告后能否申请将破产清算程序转入重整或和解程序的问题，《会议纪要》起草过程中有意见认为，无论是基于实践中已有成功案例，还是从鼓励拯救债务人的角度出发，都应当允许债务人被宣告破产后，在一定条件下能够再行转入重整或和解程序。《会议纪要》对此未予采纳，主要理由为：一是因为企业破产法没有规定破产宣告后的程序转换，而是在允许由清算程序转入重整或和解程序的条文中，明确限定应在破产宣告前进行；二是在企业破产法上述规定内，相关主体应当充分利用破产受理后至宣告破产前的期间，积极对债务人进行挽救，如果仍允许在破产宣告后转入重整或和解程序，在一定程度上也会增加程序适用的不确定性，加大债权人通过破产清算程序获得清偿的成本。故《会议纪要》第24条没有突破法律规定，限定了债务人被宣告破产后的程序转换，以明确三类破产程序的适用阶段及其程序的稳定性。

（三）规范担保权人权利的行使与限制

严格来说，破产程序中的担保权人既包括以债务人特定财产设定担保的债权人，也包括以第三人特定财产设定担保的债权人，由于后者行使权利的财产不属于破产财产范围，不以破产程序约束为必要，故《会议纪要》所指担保权人仅指对债务人的特定财产享有担保权的权利人。上述担保权人在破产程序中应当如何行使权利以及对其权利如何保护，是一个在理论和实践中都相当有争议并具研究价值的问题。破产程序中的担保权人以破产程序开始前对债务人特定财产成立担保物权为基础，是物权法、担保法等有关担保权利优先性和排他性效力在破产法上的延伸和认同，因此，在理论上，其可不受破产程序的约束，优于其他债权人单独、及时受偿，以确保担保物权本身立法目的和制度价值得到实现。正如有学者指出，如果在债务人破产即丧失清偿能力最为严重时优先受偿权反而受到限制，则违背了立法之宗旨及当事人设立担保的本意。[4]但是出于保障对企业进行挽救的需要，担保权人权利的行使仍然要受到重整程序的适当限制。此外，出于程序设计需要和立法目标，企业破产法第九十六条规定，和解程序中担保权人权利行使不受限制。

实践中，争议比较大的是破产清算程序中担保权人能否随时行使优先受偿权的问题。根据企业破产法第一百零九条的规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。对此，主张担保权人行使优先受偿权仍应受到破产清算程序约束的理由主要是，根据企业破产法的规定，担保财产也属于债务人财产或破产财产，即便是没有放弃优先受偿权的担保债权人，也有权对管理人制定的财产管理方案、变价方案进行表决，这意味着担保财产应当由管理人统一进行管理和变价。此外，企业破产法还规定了破产财产整体处置的原则，因此企业破产法第一百零九条规定的优先受偿权仅指担保权人对变现价款享有优先受偿权。

主张担保权人可不受破产清算程序限制随时行使权利的观点认为：第一，担保权人优先受偿权不限于就变现价款的优先受偿权，还应包括对担保财产实现的权利即变现权，[5]在破产程序中确保担保权人优先受偿的权利，是各国破产法普遍接受的一项原则；第二，企业破产法规定重整程序中担保权暂停行使，但对清算程序中担保权的行使没有限制，如果担保物权的行使也要受到债权人会议表决程序的制约，将大大延缓破产程序的推进，从而使当前本已经非常突出的破产案件审理程序冗长的问题更加突出；第三，在大力推进破产财产网络司法拍卖的情况下，主要担保财产是通过公开、公平、公正和完全竞争的方式进行处置，可以衡平保护担保债权人和普通债权人的利益。

对此，《会议纪要》采纳了后一种观点，并针对实践中不仅存在担保权人任意行使优先受偿权，导致财产分离处置降低整体处置效益，损害普通债权入受偿权的情形，也经常发生普通债权人利用债权人会议决议阻却、破坏担保权人优先受偿的现象，在《会议纪要》第25条规定，在破产清算程序中，担保权人可以随时向管理人主张就该特定财产变价处置行使优先受偿权为原则，单独处置担保财产会降低其他破产财产的价值而应整体处置为例外，从而依法平衡保护担保权人与普通债权人的利益。

（四）鼓励建立案件繁简分流审理机制，完善破产财产处置分配规则

一是鼓励建立案件繁简分流审理机制。破产案件作为非诉性的债权债务清理程序，在保障债权人获得公平清偿、实现对债务人挽救的同时，破产程序能否获得高效的运行亦是破产法追求的重要目标，反映了破产制度降低其自身运转成本，提升程序效益，实现程序公正与效率的统一，更好地维护相关主体利益的内在要求。目前，我国企业破产法未规定破产案件简易审理制度，所有破产案件均适用统一的破产程序规定，对于那些债务人财产较少、债权债务关系相对简单、处理难度不大的案件，如果仍按照一般的普通破产程序处理，在一定程度上会造成审理周期冗长，不但浪费司法资源，也导致债权人利益不能得到及时实现，消减了债权人申请破产的积极性。

从国外立法情况看，设立破产案件的简易审理程序已是普遍做法，如德国、英国、日本、瑞士、美国等国的破产制度中均对破产简易审理程序作出了规定。在我国的司法实践中，一些法院也对简易破产案件的快速审理机制作出有益探索。对此，《会议纪要》第29条在总结实践经验的基础上，明确鼓励以确保程序正当性为前提，建立破产案件审理繁简分流机制，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件，可以在现有法律制度框架内加快审理进程，简化程序流程节点，提升破产案件审理效率，促进相关主体利益的尽快实现。

二是完善破产财产处置分配规则。破产清算程序的目的在于通过变价债务人财产并将其最终分配给债权人，以尽可能地满足债权人的清偿要求，因此，处置破产财产应当采取对全体债权人最为有利的财产变价方式，并以提高处置价格为目标。根据企业破产法第一百一十二条和第一百一十四条的规定，破产财产的变价出售以拍卖为原则，分配以货币分配为原则，目的在于确保破产财产变价和分配的公正、公平。但当破产财产拍卖所得不足以支付拍卖费用或拍卖不成的，为了节省成本、提升效率，《会议纪要》第26条规定，可以采取作价变卖的方式对破产财产进行变价，或者进行非金钱的实物分配。由于破产财产如何变价分配直接影响债权人的受偿利益，故《会议纪要》要求此时应当以债权人会议的决议为条件，即财产变价或分配方案应对作价变卖和实物分配的范围和具体办法作出规定。为避免债权人会议不能通过上述变价或实物分配方案而导致程序拖延，该条亦基于企业破产法有关债权人会议职权的规定，赋予法院在债权人会议表决无法通过上述方案的情况下及时裁定的权力，确保破产程序的有序推进。

此外，针对网络拍卖这一利用互联网平台处置破产财产的新型方式，由于具有处置费用低、程序公开透明、询价充分、溢价率高等优势，《会议纪要》第26条在明确破产财产处置价值最大化的原则下，对包括网络拍卖在内的多种处置方式和渠道予以鼓励，以提升程序效率和破产财产处置价格。

（五）完善破产分配顺序和原则

破产分配是管理人将变价后或无法变价的破产财产依照法定清偿顺位公平分配给各请求权人的行为和程序，其中，破产分配顺序是破产分配要解决的主要问题之一。企业破产法第一百一十三条规定了破产分配顺位和分配原则，但比较原则，不能涵盖所有的请求权类型。对此，《会议纪要》第27条和第28条在尊重权利人破产程序开始前的地位及其差异性的基础上，根据破产清算程序对财产和损失的公平分配和分担原则，对破产分配顺序和原则予以补充完善，从而达到依法公正保护各方主体利益的目标。

一是继续完善对职工权益的保护。在企业破产清算的情况下，妥善安置好职工仍然是维护社会稳定工作的重要内容。对职工工资等劳动债权的特殊保护，体现了国家法律以人为本的价值追求，通过对职工的基本劳动收入优先保护，保障职工的生存权利。《会议纪要》鼓励对属于工资构成的职工劳动收入优先予以保护，并基于国内外欠薪保障制度的成功经验，鼓励推进完善欠薪保障机制，解决企业破产情形下的欠薪保障问题。人民法院在处理涉及职工权益的争议时，要严格按照企业破产法和有关法规及国家政策，依法保护职工债权的实现。

二是完善没有明确规定清偿顺序的债权清偿顺位和清偿原则。首先，对于侵权行为造成的人身损害赔偿，从人身权益优于财产性权益的角度出发，赋予其优先顺位。其次，根据法律的一般原理，违法行为发生后，法律的首要目的是恢复原状，然后才涉及对侵害人进行惩罚的问题，因此，《会议纪要》确定了补偿性债权优于惩罚性债权的原则，并且规定在债务人需要承担民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金，其财产不足以同时支付时，首先应当清偿普通债权人，在其财产还有剩余的情况下，再用剩余的财产缴纳民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金。《会议纪要》作出上述指引性的原则规定，符合民法总则关于责任聚合的一般法理，具有较强的针对性和指导性，未涉及的债权清偿顺序问题也有待于进一步探索和完善。

（六）明确破产清算程序的终结和后果

破产清算程序的终结，是指清算程序中发生终结清算程序的法定原因时，由法院裁定结束清算程序。根据企业破产法的规定，破产清算程序终结的具体情形包括：破产财产最终分配完毕、破产人无财产可供分配、债务人财产不足以清偿破产费用、破产程序中自行和解、免于破产宣告。上述情形均是基于债务人财产情况、债权人债权的清偿状态，而使继续进行清算程序已无必要。由于破产程序终结后具有不可逆性，不得以任何理由恢复已终结的破产程序，依照破产程序变价处理的破产财产，产生法律上处分财产的确定效力，依照破产程序所受分配，亦产生法律上保有分配利益的确定效力，[6]因此，《会议纪要》第30条强调，破产清算程序的终结应当符合上述法律规定，并以查明债务人财产状况、明确破产财产分配方案、确保破产债权人获得依法清偿为基础，以避免在不符合终结条件的情况下仓促结案，或将破产程序比照执行程序采取所谓终结本次破产程序的错误做法。另外，针对企业破产法第四十三条第四款规定的终结情形未明确是否应先宣告破产的问题，基于破产宣告的法律意义，《会议纪要》明确此种情形下应首先宣告破产，并可同时裁定终结破产程序，以减少不必要的程序空转。

破产清算程序终结后，除了产生破产企业法人地位终止、管理人终止执行职务的法律效果外，债权人未受偿的债权继续有效。

首先，根据企业破产法第一百二十三条的规定，自破产清算程序终结之日起2年内，发现可供分配的破产财产的，债权人可以请求法院按照破产财产分配方案进行追偿。实践中，对于超过2年后发现的破产财产能否追加分配存在争议。我们认为，企业破产法规定的2年为除斥期间，不得延长或中止，如果允许2年后仍可追加分配，虽然有利于债权人利益的保护，但不利于交易安全，更会造成追加分配的不可预知性和程序的复杂性；如果允许债权人追回后用于自身债权的清偿，不仅会助长个别债权人的追讨行为，加剧程序的不稳定性，而且也容易产生破产人与个别债权人相互串通的道德风险。因此，《会议纪要》对于破产清算程序终结2年后的追加分配分配问题未予补充规定，以确保程序终结后法律关系的稳定性，督促管理人在破产程序中穷尽一切手段去追收债务人的财产。

其次，根据企业破产法第一百二十四条的规定，破产清算程序终结后，破产人的保证人和其他连带债务人，对债权人依照破产清算程序未受清偿的债权依法继续承担责任。由于企业破产法未限制债权人在主债务人进入破产程序时向保证人主张保证责任，故实践中，债权人向主债务人申报债权并同时诉请保证人承担责任的情形较多，此时债权人提出的保证责任诉讼程序上应当如何处理、保证人承担保证责任后如何实现对破产主债务人的求偿，都是理论和实践中争议较大的问题。根据最高人民法院对《关于担保期间债权人向保证人主张权利的方式及程序问题的请示》的答复（〔2002〕民二他字第32号），破产程序进行中，人民法院受理债权人对保证人提起的保证责任纠纷诉讼后，可以采取中止审理或径行判决两种处理方式。由于上述处理方式最终都需等待破产程序确定债权人受偿份额，故即便直接判决保证人承担责任，通常也要等待破产程序终结后才能执行，尤其是如果破产程序审理周期较长的，会导致债权人的保证担保利益得不到及时实现。实际上，根据企业破产法第五十一条的规定，保证人承担责任后可以其对债务人的求偿权申报债权，如果之前债权人已经申报全部或部分债权的，保证人亦可通过申请转付相应清偿份额的方式行使求偿权。因此，《会议纪要》基于保证制度所应有的债权保障功能，将保障债权人利益的及时实现作为出发点，结合破产程序中有关保证人申报债权的相关规定，明确了破产程序终结前，已向债权人承担了保证责任的保证人，可通过申请转付相应清偿份额的方式，理顺保证人承担责任与求偿权之间的程序关系，并避免债权人获得双重受偿。此外，根据企业破产法第九十四条和第一百零六条的规定，为了避免存在保证担保的破产债权比其他破产债权获得更多比例的清偿，从而违反破产法同类债权平等清偿的原则，《会议纪要》亦明确了保证人承担保证责任后，不得向重整计划或和解协议执行完毕后的债务人追偿。